Propositions de l'AEM pour un Livre vert « Vers une politique de la montagne de l’Union européenne : une vision européenne des massifs montagneux »

RESUME DES PROPOSITIONS POUR UN LIVRE VERT « Massif de Montagnes »

Préface

1. Introduction

L’UE doit-elle avoir une politique de montagne intégrée ? A quel échelon (au niveau de massifs interrégionaux, transnationaux ou transfrontaliers, au niveau régional, au niveau local) peut elle être la plus pertinente et la moins en concurrence avec les politiques nationales ou régionales existantes ?
Comment l’UE peut-elle apporter une contribution aux nombreuses initiatives nationales, régionales, locales et privées qui existent déjà dans le secteur de la montagne ?

2. La préservation de la suprématie européenne en matière de développement durable des massifs de montagne

2.1. Une économie montagnarde compétitive

Au-delà de la diversité existant entre les différents massifs européens, l’économie de la montagne européenne est loin d’être monolithique. Non susceptible d’être réduite à un seul secteur économique, elle est, au contraire, marquée par une interdépendance étroite entre les secteurs d’activités, notamment du fait de la nécessaire pluriactivité des montagnards.
Les réalités géomorphologiques (climat, pente, altitude, enclavement) sont cause d’un surcoût structurel, mais ont conduit les montagnards à l’obligation d’excellence. La compétitivité de l’économie de montagne repose en effet sur la qualité de ses produits et, surtout, la précision des savoir-faire de ses habitants.
Comment maintenir la compétitivité et la complémentarité des secteurs de l’économie montagnarde européenne tout en tenant compte des besoins spécifiques des PME qui la structure?
Quel(s) mécanisme(s) mettre(nt) en place pour assurer le développement durable des nouvelles activités en montagne tout en contribuant activement aux objectifs renouvelés de Lisbonne (compétitivité et emploi) ?

2.2. Un milieu naturel montagnard riche et fragile

La richesse du milieu naturel montagnard n’a d’égale que sa fragilité. Plus importante que sur les autres territoires, la biodiversité y est de plus en plus appréciée par de très nombreux visiteurs, ce qui, en retour, rend indispensable une plus grande attention à la préservation de cet environnement. Mais la sanctuarisation de ces espaces doit être évitée : l’aménagement présent et futur de ces territoires ne peut reposer que sur l’équilibre entre développement et préservation de la nature. Habitées et vivantes, les montagnes doivent faire l’objet d’un développement véritablement durable, c’est-à-dire qui soit issu des populations locales et qui leur bénéficie équitablement.
Comment la politique européenne de la montagne pourrait-elle contribuer à la conservation de nos ressources montagnardes et de notre environnement ?
Comment une stratégie européenne de la montagne peut-elle servir les objectifs de maintien des populations et de leurs activités en montagne tout en préservant pour la biodiversité du milieu montagnard dans le contexte du changement climatique?
Comment utiliser au mieux l’évaluation des risques en vue d’améliorer la sécurité en montagne?

2.3. Rester à la pointe des connaissances et de la technologie

Le cadre de vie offert par les paysages de montagnes font de celles-ci des lieux propices à l’activité intellectuelle et à la réflexion. De plus, là encore, les handicaps géomorphologiques permanents ont été transformés en atouts par les montagnards : leur environnement difficile et hostile les a conduits à devoir développer des outils spécifiques et à adapter les moyens de production venus de la plaine ; leur enclavement les a obligés à développer les échanges et les complémentarités au sein des vallées et plateaux, produisant ainsi d’efficaces systèmes coopératifs locaux de créativité et d’innovation. Dans une économie de la connaissance, ces interactions peuvent être développées par l’accès accru aux technologies de l’information et de la communication et encouragées par des aides à l’ouverture sur le monde.
Comment élaborer une stratégie européenne de recherche liée au milieu montagnard nous permettant d’approfondir nos connaissances et de promouvoir les nouvelles technologies?
Faut-il établir un réseau européen de recherche sur le milieu montagnard?
Quels sont les mécanismes idoines pour transformer les connaissances en croissance et en emplois?
Quelle doit être la participation des parties (autorités publiques, acteurs socioéconomiques, scientifiques) concernées?

2.4. L’innovation dans un contexte évolutif

Les montagnards européens sont coutumiers de l’innovation ; leurs capacités d’adaptation ont marqué les paysages et ont contribué également à enrichir les techniques et technologies venues de l’extérieur. Cette tradition constitue un atout formidable dans une économie moderne basée sur la connaissance dans laquelle la création et la conception sont les moteurs de la production.
Cependant, les surcoûts structurels en montagne nécessitent des sur-investissements, ce qui implique qu’une logique de différenciation soit mise en pratique pour que la concurrence soit véritable et qu’elle soit équitable dans les principes qui l’encadrent (arrêt Wagner CJCE février 1983). Il n’est ainsi pas fondamentalement contraire à la philosophie de l’Union européenne que des fonds publics soient spécifiquement consacrés, par exemple, au développement de l’accès aux TIC si l’on considère l’objectif de cohésion économique, social et territoriale !
Quelles sont les autres mesures que l’UE doit prendre pour limiter les effets du changement climatique sur le milieu montagnard et pour s’y adapter?
Comment promouvoir et mettre en oeuvre des technologies innovantes de production d’énergie renouvelable en montagne? Comment accroître l’efficacité énergétique des bâtiments et diversifier les sources d’énergies consommées en montagne?
Quels sont les moyens à mettre en oeuvre pour concrétiser les avantages potentiels de la biotechnologie et sécuriser l’emploi des nanotechnologies?

2.5. Développer le savoir-faire montagnard de l’Europe et promouvoir l’emploi durable en montagne

En montagne, un grand nombre de familles connaissent la pluriactivité, notamment celle liée au rythme des saisons : le travail de l’été n’est pas celui de l’hiver et il faut être imaginatif et capable d’adaptation pour mettre en place des combinaisons d’activités qui permettent d’avoir une vie pérenne. Cette pluralité d’emplois entraîne comme conséquence celle de formations, de statuts fiscaux et sociaux et, souvent, d’énormes difficultés de nature administrative dont la résolution contribue, d’ailleurs, à la richesse du débat actuel sur l’avenir des formes de travail, et notamment sur la flex-sécurité.
Comment inverser le recul du nombre d’Européens embrassant certaines carrières en montagne, assurer la sécurité des emplois et les rendre attrayants en particulier pour les femmes ?
Comment améliorer les conditions de travail, les salaires et la sécurité tout en garantissant la compétitivité sectorielle?
Comment assurer la qualité de l’enseignement, de la formation et de la délivrance des brevets et diplômes?

2.6. Formation de clusters

Conciliant au mieux les objectifs de Göteborg et ceux de Lisbonne, le développement au niveau territorial des activités de recherche rassemblant universitaires, acteurs économiques privés et institutions publiques locales représente un enjeu plein de promesses pour l’avenir des territoires de montagne. Au-delà de la mise en œuvre d’un aménagement harmonieux de l’ensemble du territoire de l’Union européenne, la perspective de la formation de nombreux clusters, quelque soit la forme juridique retenue, s’inscrit dans celle d’un environnement socio-économique dynamique puisqu’elle permettra d’accroître la compétitivité des territoires de montagne tout en l’axant autour de la mise en valeur des atouts montagnards et des ressources naturelles de la montagne.
Mais la création de tels partenariats locaux suppose un léger infléchissement des politiques industrielles et commerciales, notamment pour permettre le renforcement des capacités des régions à investir et à soutenir des activités de recherche en faveur des PME-PMI.
Quel rôle les clusters montagnes peuvent-ils jouer dans l’accroissement de la compétitivité, notamment celle des PME-PMI, dans le renforcement de l’attrait des emplois montagnards et dans la promotion d’une certaine identité montagnarde?
Comment l’Union peut-elle favoriser les synergies entre des secteurs connexes (ex : agroalimentaire, industries de précision, services et tourisme) ?

2.7. Cadre réglementaire

Depuis 1957, la politique agricole commune a été la première à contenir des dispositions normatives visant expressément la montagne. La modification de cet état de fait apparaît de plus en plus nécessaire comme le souligne l’inscription, dans le Traité de Lisbonne, de la montagne parmi les territoires les plus directement visés par la politique de cohésion (article 158). Depuis, la politique de cohésion (règlement général Fonds structurels 2007-2013) et d’autres politiques européennes (Directive Eurovignette, 7eme PCRD, etc.) ont intégré cette dimension territoriale spécifique. Cependant, il ne peut s’agir d’instituer une politique, unique et uniforme, pour l’ensemble des territoires de montagne, mais, bien au contraire, dans une logique de bonne gouvernance ascendante (« bottom-up »), de reconnaître la spécificité de chacun des massifs européens et leur compétence à connaître, décider et mettre en œuvre les moyens les plus adaptés à leur développement durable.
Comment mieux organiser la subsidiarité dans le respect de l’autonomie territoriale, issue du droit au développement endogène et à la différence ? Comment intégrer à l’échelon européen le caractère pilote des régions de montagne ?
Comment le cadre réglementaire des activités socioéconomiques en montagne pourrait-il être amélioré afin d’éviter des effets inopinés et adverses sur les objectifs de développement durable des territoires de montagne?
De quels volets sociaux de la législation communautaire serait-il justifié d’exclure des activités du secteur montagnard? Faudrait-il encourager la mise en oeuvre de nouveaux instruments juridiques spécifiques concernant les conditions d’emploi en montagne?
Comment la réglementation de l’Union en matière de sécurité peut-elle être simplifiée ou adaptée tout en maintenant des normes élevées?
Dans quelle mesure les incitations économiques, l’autorégulation et la responsabilité sociale des entreprises peuvent-elles compléter la réglementation établie par les pouvoirs publics?
Quelles sont les nouvelles actions que l’Union doit entreprendre pour remédier aux insuffisances des transports propres et au report modal vers des transports plus doux ? pour les conditions de travail des transporteurs tout en préservant la qualité de vie des populations des vallées de montagne?
De quelle façon faire évoluer la politique agricole commune pour qu’elle remplisse son objectif d’agriculture de montagne durable et soutiennent le pastoralisme, l’économie forestière et la viticulture de montagne ?

3. Maximiser la qualité de vie dans les régions de montagne

3.1. L’attrait croissant des zones de montagne en tant que lieu de vie et de travail

En Europe, on trouve des territoires de montagne en déprise et d’autres très attractifs, signes qu’il n’y a pas de fatalité.
Dans les zones attractives, il s’agit de développer et de maintenir la compétitivité des massifs tout en préservant la qualité de vie, atout majeur des zones de montagne. L’élargissement de l’Europe va transformer les flux économiques et les nouveaux massifs intégrés vont devenir plus attirants.
Les TIC et les partenariats publics-privés constituent des solutions pour préserver la qualité de vie des populations de montagne.
Comment peut-on maintenir la qualité de vie dans les régions de montagne européennes tout en continuant d’accroître revenus et emplois durables?
Comment améliorer et innover dans les services d’intérêt général en montagne en particulier dans les services à la personne ? Quels mécanismes (mutualisation des coûts et PPP, fédéralisme fiscal, péréquation, produits de ressources réservées, zones franches, aides d’Etat) permettraient de les rendre économiquement viables ?
Quelles sont les données nécessaires à la planification dans les régions de montagne?

3.2. S’adapter aux risques naturels en montagne

Les montagnes sont des espaces à hauts risques naturels (chutes de pierre, glissements de terrain, avalanches, coulées de boues, feux de forêt, etc.). Le changement climatique va accentuer ces évènements. Les activités humaines et infrastructures, plus coûteuses et fragiles qu’en plaine, sont à préserver. Une coopération européenne est nécessaire pour mieux développer des méthodes de gestion intégrée des risques en montagne, pour les anticiper et pour y faire face ensemble.
Que faut-il faire pour réduire la vulnérabilité des régions de montagne aux risques liés aux inondations et à l’érosion?
Comment doit-on renforcer la coopération au sein de l’Union pour que les catastrophes naturelles soient prises en charge comme il se doit?
Comment assurer une meilleure surveillance de nos zones de montagne pour faire obstacle aux menaces (avalanches, coulées, éboulements, feux de forêt, etc.)?
Comment développer la culture du risque et améliorer l’appréhension des dangers par les populations résidentes et les touristes ?

3.3. Développer le tourisme durable en montagne

Les zones de montagne sont des espaces où se développe le tourisme : de nombreux massifs en Europe sont bénéficiaires de stations d’été et d’hiver modernes et d’un potentiel important pour « l’écotourisme ». Ces activités nécessitent une gestion intelligente de la ressource en eau, des déchets et transports, mais aussi du marketing et de l’attractivité.
L’emploi généré par le tourisme est important mais le changement climatique va avoir des incidences fortes sur les activités d’hiver (a contrario l’été ?).
La diversification et la pluriactivité sont des solutions pour faire face à l’évolution du tourisme dans les années à venir. Elles constituent un facteur du maintien d’un tissu social permanent en zone de montagne.
Un tourisme innovant se développe en montagne avec de nouveaux concepts marketing. Il nécessite une mise en réseaux au niveau international et une coopération transfrontalière.
Comment soutenir efficacement l’innovation dans le domaine des services et produits liés au tourisme en montagne?
Quelles mesures spécifiques encourageant le développement du tourisme durable ?

3.4. Gestion de l’interface ville/montagne

Selon un a priori schématique, les territoires de montagne attireraient par leurs atouts récréatifs et naturels et les zones urbaines par leur compétitivité. Mais un déséquilibre peut se créer entre les espaces urbains et ruraux. Des programmes de partenariats se mettent en place entre la ville et la montagne pour faire profiter des avantages de ces deux types de territoire et trouver plus de synergies dans les zones de massifs et dans chaque vallée.
Comment faire progresser la Gestion Intégrée des Zones de Montagne ?
Comment l’Union européenne peut-elle assurer au mieux le développement continu et durable de ses villes de piémont et de fonds de vallées en préservant le système valléen?
Quel rôle les centres régionaux d’excellence (clusters) montagne peuvent-ils jouer?

3.5. La place des massifs dans les RTE

Les massifs constituent des espaces frontières entre Etats dans une Europe élargie et le trafic va augmenter de manière significative dans ces zones. Ils ont un rôle stratégique dans l’achèvement du grand marché unique européen. Un très grand nombre de régions de montagne est concerné par les programmes RTE (Transports, Energie ou Télécommunications) de l’Union Européenne. Les projets ont besoin d’être territorialiser pour bénéficier du soutien de la population locale.
En particulier, si les impacts des transports sont lourds sur les écosystèmes de montagne et qu’il est indispensable aujourd’hui de développer l’intermodalité et le ferroviaire, les montagnes doivent bénéficier du transport de fret et saisir l’opportunité de se développer économiquement grâce à ces traversées. 
Comment favoriser une implication des populations et permettre une plus-value locale des traversées de massifs tout en améliorant la dimension environnementale des RTE ?
Comment soutenir le développement des plate-formes logistiques aux pieds des massifs en tant que relais économique régional et zone de transfert modal ?
Comment concilier la libre circulation des marchandises, des services et des citoyens et l’accessibilité des massifs européens en terme d’infrastructures de transport, d’énergie, de télécommunications ?

4. Des outils pour gérer les interactions entre piémonts, vallées et montagnes à l’échelle des massifs

4.1. Données au service d’activités multiples

Les zones de montagnes subissent de nouvelles pressions via l’élargissement de l’Union européenne, en particulier par les échanges de flux. Leurs systèmes social, économique et naturel vont se modifier. Une approche par massif est alors essentielle pour appréhender ces changements.
Plusieurs organisations travaillent spécifiquement sur les montagnes en Europe, de manière sectorielle ou pluridisciplinaire. Des bases de données sont en cours de constitution mais elles concernent principalement les écosystèmes de montagne. Il existe un manque de données sur les activités humaines et leurs répercussions.
Un pôle européen pluridisciplinaire d’observation des territoires de montagne permettrait de pallier ce manque, de mettre en réseau les instituts « montagne » et de valoriser les bases de données existantes, issues de différentes initiatives de recherche et d’observation. L’analyse de ces informations permettrait de créer des outils et des instruments pour gérer l’aménagement des territoires de montagne.
Sur quelles bases élaborer un Atlas européen des montagnes?
Comment établir, gérer et financer à long terme un réseau européen d’observation et de données du milieu montagnard?
Convient-il de mettre en place, pour les massifs de l’Union européenne, un réseau communautaire regroupant les systèmes actuels et futurs de suivi des transports comme cela existe déjà pour les Alpes? Quelles sources de données ce réseau devrait-il utiliser ? Comment celles-ci seraient-elles intégrées et à qui s’adresserait-il?

4.2. Aménagement de l’espace pour une économie montagnarde en expansion

Les Etats membres de l’Union Européenne sont concernés à différents niveaux par l’aménagement des zones de montagne. Certains se sont dotés de comités nationaux, régionaux et locaux pour gérer l’aménagement des territoires de montagne. A travers des politiques sectorielles, des outils sont mis en place pour encourager leur développement économique. Les espaces protégés, nombreux en zone de montagne, constituent également des structures de gestion intéressantes et fédératrices pour mettre en œuvre des projets innovants. Comme vu au chapitre 4.1, la recherche doit continuer à compiler des bases de données afin de trouver de nouveaux instruments adéquats à l’aménagement du territoire en montagne. Chaque massif pourrait ainsi utiliser les méthodes appropriées à son développement et mettre en valeur ses spécificités en Europe.
Quels sont les principes et mécanismes qui doivent sous-tendre les systèmes d’aménagement de l’espace de montagne et des massifs?
Comment rendre compatibles les systèmes d’aménagement des espaces des piémonts, des vallées et de montagne?

4.3. Tirer un parti optimal du soutien financier en faveur des régions de montagne

Représentant une large partie de l’espace européen, les territoires de montagne bénéficient de fonds européens grâce aux politiques sectorielles et à plusieurs programmes d’initiative communautaire.
Les programmes de coopération territoriale sont des outils particulièrement adaptés aux montagnes : ils permettent de travailler par massif, espace géographique cohérent.
Cependant, leurs problématiques spécifiques ne sont pas encore suffisamment prises en compte et sont souvent marginalisées.
Comment les instruments financiers de l’Union européenne peuvent-ils contribuer de manière optimale à la réalisation des objectifs de la politique de montagne? Comment améliorer la prise en compte des spécificités des territoires de montagne et ne pas les banaliser ?
De meilleures données sur les régions de montagne et sur les activités en montagne sont-elles nécessaires?
Comment la stratégie européenne de la montagne devrait-elle être prise en considération dans les discussions relatives au prochain cadre financier de l’Union européenne?

5. Gouvernance montagnarde

5.1. Élaboration des politiques au sein de l’Union européenne

La gouvernance européenne ne peut s’affranchir d’une réflexion sur la gouvernance de ses territoires spécifiques et en particulier ceux à handicap naturel permanent qui ont créé de fortes identités.
Il semble acquis dans une Europe à 27 Etats membres et à 268 régions que les Institutions ne peuvent continuer à décider des politiques selon le principe du « one size fits all » ; il y a un besoin légitime d’approches stratégiques définies sur mesure pour les différents territoires en fonction de leurs spécificités. Cela est également vrai pour les relations avec le reste du monde, si l’UE veut améliorer l’efficacité de ses actions en faveur du développement durable global. La Comitologie européenne pourrait permettre d’améliorer ce processus décisionnel.
Comment mettre en oeuvre une approche intégrée des activités montagnardes dans l’Union européenne? Sur quels principes devrait-elle se fonder?
Est-il opportun d’organiser une conférence annuelle sur les bonnes pratiques dans le domaine de la gouvernance de la montagne sur le modèle de celle organisée en octobre 2002 par les Commissaires Barnier, Fischler et Liikanen ?

5.2. Activités des États pratiquées en montagne

L’enjeu national et intergouvernemental de la montagne en Europe n’est plus à démontrer. Quelle que soient l’organisation institutionnelle des territoires de l’Union européenne, la plus part des Etats de montagne ou concernés par la montagne ont mis en place des actions spécifiques, transversales ou sectorielles, en faveur de la montagne.
Comment l’Union européenne peut-elle contribuer à accroître la cohérence, la rentabilité et la coordination des activités des autorités publiques réalisées dans ses zones de montagne et dans ses massifs?
Pour quelles autres activités conviendrait-il de créer un espace européen de la montagne commun?

5.3. Des règles internationales pour des activités mondiales

La prise en compte des spécificités des territoires de montagne au niveau mondial est ancienne. En effet, les régions les plus pauvres et les plus en difficulté de la planète sont parmi les régions de montagne ; les populations les plus en difficultés et les plus maltraitées sont les populations de montagne.
L’ONU et les instances internationales se préoccupent de la spécificité des régions de montagne depuis plusieurs décennies et la FAO est l’agence des Nations unies en charge des questions relatives à la montagne.
Ces dix dernières années, les choses sont passées à la vitesse supérieure. De l’Agenda 21 au Mountain partnership, la coopération internationale des régions de montagne a connu un développement important. Parmi de nombreux thèmes, le travail s’intensifie pour intégrer développement durable des territoires de montagne et coopération décentralisée (Ateliers de Rome, 18 octobre 2006 et de Rome 20 juin 2007).
Comment l’Union européenne peut-elle user au mieux de son influence dans les instances internationales qui s’intéressent à la montagne?
La Communauté européenne doit-elle adhérer et à participer à davantage d’organisations multilatérales en charge des questions de montagne?
Quelles actions l’Union européenne doit-elle mener en vue de renforcer les efforts internationaux de lutte contre la paupérisation et la déprise des territoires de montagne ?
Comment l’Union européenne peut-elle utiliser sa politique extérieure en vue de favoriser une concurrence équitable pour tous les acteurs de l’économie montagnarde mondiale et d’encourager l’adoption de pratiques et politiques de la montagne durables par les pays tiers?

5.4. Prise en compte des réalités géographiques

La diversité géographique et territoriale de l’Union européenne s’est accentuée avec l’élargissement ; sa dimension continentale s’est affirmée. Les indicateurs socioéconomiques ne peuvent être les seuls à soutenir l’analyse des décideurs européens tant les réalités peuvent varier et les contextes territoriaux donner de multitudes de combinaisons quant aux relations entre les activités humaines et le cadre environnemental qui les accueille et les nourrit. L’Union européenne doit prendre en compte ces réalités géographiques et se doter opportunément d’une analyse territoriale cohérente.
Quelles sont les particularités territoriales dont il convient de tenir compte dans les politiques en faveur des montagnes de l’Union européenne? Comment mieux intégrer la dimension montagne dans l’objectif de Coopération territoriale et en faire une véritable stratégie de développement durable des massifs pour la cohésion territoriale de l’UE ?
Comment intégrer davantage les questions de montagne dans les politiques de voisinage et de développement de l’Union européenne?

6. La ré appropriation du patrimoine montagnard européen et la réaffirmation de l’identité montagnarde de l’Europe

Au-delà de la vision passéiste et récréative plaquée sur les territoires de montagne, il existe une véritable identité montagnarde européenne, fondée sur la solidarité, l’innovation et la pluriactivité, mais aussi sur des systèmes culturels et économiques spécifiques.
L’activité touristique est un vecteur pour renforcer cette identité en valorisant le patrimoine culturel et naturel.
Les zones frontalières sont riches culturellement et linguistiquement. De nombreux échanges culturels en zone de montagne subsistent aux niveaux national et transfrontalier, bien que l’accès à la culture et à l’art soit difficile. Le programme « Culture » de l’Union européenne pourrait aider à développer les zones de montagne à ce niveau.
A l’occasion de l’élargissement, les montagnes vont se restructurer socialement et économiquement. Elles renforceront leurs liens avec l’extérieur.
Quelles mesures l’Union européenne doit-elle prendre pour soutenir le patrimoine montagnard ainsi que les activités pédagogiques en la matière, et contribuer à l’émergence d’un sentiment d’identité montagnarde?

7. Conclusion : l ’étape suivante: La task force de la Commission européenne avant la rédaction du Livre vert et le processus de consultation .
Quelle procédure attendez-vous de la Commission européenne ?
Quel Commissaire devrait porter la responsabilité de ce Livre vert « montagnes » ? Quelle Direction générale devrait « héberger » la Task force interservice ?

Postface