Vers une stratégie macrorégionale des Alpes

Nicolas Evrard - Secrétaire Général de l’AEM

Décembre 09

Le débat européen sur la cohésion territoriale et sur l’avenir de la politique de cohésion s’est orienté ces derniers mois sur la question des macrorégions. La stratégie de la Mer Baltique a été un des éléments importants de la Présidence suédoise de l’Union européenne qui semble montrer la voie de nouvelles coopérations territoriales renforcées et d’une plus grande coordination des politiques selon des principes de la gouvernance à multiniveaux.

Cette tendance est le fruit d’une double orientation : celle de la nécessaire coordination des politiques (de cohésion et sectorielles) dans un cadre budgétaire limité et de la montée en puissance de la dimension territoriale comme élément simplificateur d’une Union européenne continentale. L’agenda territorial de la Présidence allemande avait dès 2006 ouvert cette perspective qui donnera naissance au Livre vert sur la Cohésion territoriale. L’impact territorial des politiques européennes, sectorielles autant que structurelles, est très important et il est trop négligé. C’est un facteur d’inefficacité. La volonté et le contexte favorable[1] ont poussé les parties prenantes de la Région de la Mer Baltique à mettre à profit les coopérations existantes et à leur donner au final une coordination plus efficace et une intégration plus forte.

Ce n’est bien sûr pas une question nouvelle et l’AEM avait déjà largement débroussaillé le terrain pour les territoires de montagne dans le cadre du projet Interact Pro Monte (IPM). Les séminaires de restitutions des travaux d’évaluation des outils de coopération de ce projet IPM s’étaient organisés autour de cette idée de macrorégion (Carpates, Alpes, Méditerranée, Balkans), qui en montagne est souvent synonyme de massif[2]. Depuis leur création, les Communautés de travail comme Arge Alp, Arge Alpen Adria, l’ancienne COTRAO, la CTJ ou la CTP ont historiquement ouvert le chemin des Coopérations transfrontalières et multirégionales renforcées. Aujourd’hui, les Eurorégions connaissent une forte dynamique de croissance et d’intégration.

1.     Les Alpes la troisième macrorégion de l’UE : pourquoi ?

L’Histoire des Alpes prouve qu’il s’agit d’un lieu de passages, d’un lieu de rencontres, un carrefour économique et culturel de l’Europe. Les Alpes, comme certains bassins maritimes (baltique, méditerranéen, etc.), certains bassins fluviaux (Rhin, Danube, etc.), font partis des espaces qui ont structurés l’espace européen en un territoire commun.

On peut parler d’une culture alpine ; au-delà des différences, ce qui rapproche les différents peuples alpins est plus fort que ce qui les sépare. Pour autant, il y a une diversité interne aux Alpes qui dépasse également les clivages nationaux, linguistiques, économiques ou religieux. Les Alpins sont confrontés aux mêmes enjeux, subissent les mêmes contraintes et ont des atouts semblables à valoriser.

La stratégie de la macrorégion de la Mer Baltique est aujourd‘hui très avancée ; on peut parler même d’un certain aboutissement alors qu’elle est devenue une priorité de la Présidence suédoise qui n’a pas de complexe à mettre en avant ses intérêts territoriaux dans sa présidence du Conseil de l’UE. L’engagement des Etats membres a été déterminant quant aux progrès de cette macrorégion. La démarche en faveur du Danube, plus complexe encore, semble avoir un soutien fort et vient d’être l’objet d’un Avis d’initiative au CdR.

Lors de la Conférence européenne sur la cohésion territoriale organisée par la Présidence Française de l’UE (PFUE) et le Comité des Régions (CdR), la Commission – DG Regio avait exprimé le souhait de voir les Alpes s’investirent dans cet objectif de coordination que représente la mise en place d’une stratégie macrorégionale.

Une voix politique s’est exprimée aux noms des élus des régions de montagne, au Comité des Régions, le Président de la Province autonome de Bolzano, M. Luis Durnwalder, a été le rapporteur d’un Avis d’initiative intitulé « vers une stratégie européenne de la montagne : une politique des massifs montagneux » qui fut voté à l’unanimité. Cet avis répond aux interrogations des Institutions européennes sur la prise en compte des territoires de montagne, sur leur diversité et sur la plus value de l’action européenne pour valoriser leurs atouts. Luis Durnwalder a mis en avant dans cet avis l’intérêt de répondre à la question posée par l’article 174 du traité de Lisbonne[3] par la notion de « massif ». Cette échelle d’action et de coordination stratégique, qui est la correspondance montagnarde des macrorégions de bassins maritimes ou fluviaux, permet de faire ainsi le lien entre la montagne, la moyenne montagne, la vallée et le piémont, entre l’urbain et le rural. A cet échelon, la coordination des politiques structurelles (Emploi, Développement régional, Développement rural) et des politiques sectorielles (Agriculture, Transport, Energie, Environnement, Recherche, Entreprises, etc.) est opportune et réaliste.

Dans le cadre de la PFUE, l’AEM a organisé à Chamonix-Mont Blanc, un colloque sur le thème : « Quel avenir pour une stratégie européenne des massifs de montagne ? Une vision renouvelée de la cohésion territoriale, de la gouvernance à multiniveaux et du développement durable ». Il ressort de ce colloque que si les éléments en faveur d’une macrorégion alpine sont existants, il faut travailler la gouvernance et la coordination entre la Convention alpine et le programme « Espace alpin », entre les réseaux alpins et les projets de coopération transnationale, entre les Eurorégions et les Communautés de travail. La coopération intercommunale, au niveau des vallées, est également apparue comme le facteur clé d’un développement durable des Alpes. Ainsi, le besoin de coordonner mieux le public et le privé, les politiques des Etats, des autorités régionales et locales, des socioprofessionnels, des ONG pour améliorer l’effet levier et pour pallier à la raréfaction des fonds publics et des investissements en période de crise. Les atouts européens du massif alpin furent particulièrement mis en avant lors de cette conférence ; s’ils ont besoin d’être valorisés à l’échelon de l’Arc alpin (afin d’atteindre une « masse critique » pour décliner des stratégies européennes et leur donner ainsi une réelle plus value), il semble nécessaire que les réponses opérationnelles se structurent autour de trois pôles internes aux Alpes : un pôle occidental, un pôle central et un pôle oriental[4].

Les enjeux spécifiques de la macrorégion alpine dépassent donc la question de la délimitation : on ne peut pas s’arrêter à la partie montagneuse[5] sans considérer qu’un certain nombre d’autorités régionales ont un périmètre administratif plus large et englobent souvent, outre les zones de piémont, les grands bassins fluviaux attenants : c’est la logique de massif. Si l’on souhaite que cette dernière soit pertinente, elle doit être large et favoriser des solidarités entre la montagne et le piémont.  De fait, comme c’est le cas de la Stratégie de la Mer Baltique ou du Danube, ce débat est en grande partie inter-national, intergouvernemental ; il concerne évidemment autant les gouvernements nationaux que les autorités régionales alpines en raison de leurs compétences ; ce qui en fait clairement aussi un débat interrégional.

  Pour autant, la durabilité de la macrorégion alpine ne pourra se réaliser que si celle-ci se considère comme « alpine » et met au cœur de ses priorités les enjeux spécifiques aux Alpes stricto sensu, en particulier si son périmètre institutionnel est large. C’est d’ailleurs la marque de la qualité territoriale du programme Espace alpin par rapport à d’autres programmes de coopération transnationale que de bonifier les propositions de projet qui prennent ne compte prioritairement la dimension montagne de l’espace de coopération.

En effet, les Alpes ne peuvent se résumer en un espace fonctionnel, forcément temporaire et technique, si elles veulent exister en temps que macrorégion européenne, c’est-à-dire avec une dimension politique et stratégique forte. Il s’agit bien à travers les exemples de la Baltique et du Danube, de coopération clairement territoriale pas de coopération fonctionnelle. Lorsque la géographie et l’histoire sont des arguments et des éléments porteurs de sens, il y a bien un lien entre les hommes et leur environnement qui forme un territoire.

2.     Les Alpes la troisième macrorégion de l’UE : comment ?

Les Alpes ont déjà fait la moitié du chemin : la Convention alpine, le programme européen de coopération territoriale Alpine space, de nombreux réseaux alpins (CIPRA, Alparc, Alliance dans les Alpes, Ville des Alpes, Iscar, Club Arc Alpin, Alpine pearls, Best of the Alps, etc.), de multiples programmes de coopérations territoriales transfrontaliers et des coopérations transfrontalières fortes et institutionnalisées, des coopérations multirégionales intranationales (Comité et Commissariat de Massif des Alpes en France , Conférence consultative de l’Arc alpin en Italie, etc.).

Par ailleurs, l’Arc alpin (comme d’autres massifs de montagne) est un atout incontournable pour l’Europe. Ce territoire s’avère être indispensable pour atteindre les objectifs du Paquet Energie-Climat (notamment en raison de sa production d’hydroélectricité), stratégique par sa «production » d’eau consommée dans toute l’Europe ; ses atouts industriels dans des savoir-faire de précision (plasturgie, décolletage, horlogerie, mécatronique, nanotechnologie, photovoltaïque et solaire, biomasse – sylviculture et construction passive ; etc.) et de haute qualité (métallurgie spéciale, agropastoralisme, etc.) sont indispensables pour le dynamisme de l’économie européenne

A cela s’ajoute un nombre très dense de pôles de compétitivité, de clusters et d’universités, et de centres de recherches, un maillage unique de PME-TPE et de sites de production d’énergies renouvelables. Cet ensemble économique cohérent et participant à l’économie globalisée peut fonctionner en réseau et donner au massif alpin un potentiel[6] de croissance et d’emplois et un rôle pilote indispensables pour développer un modèle européen efficace de croissance verte.

Mais un débat s’est ouvert ces derniers mois sur le périmètre de cette macrorégion. La délimitation des territoires de montagne a toujours été une difficulté tant leurs modes de fonctionnement transversaux et leur organisation liée à la géomorphologie et l’altitude, ne facilitent pas un découpage simple. Cette question a souvent été la principale pierre d’achoppement des politiques de la montagne. Or cette question est aujourd’hui une question piège.

En effet, la logique de massif, comme la démontré IPM, est évidemment la plus pertinente à l’échelon européen (par rapport à une logique pro-montagne seule). Elle permet de dynamiser et d’équilibrer les solidarités « Montagne-Vallée-Ville-Piémont » qui sont particulièrement évidentes dans les Alpes (80% de la population alpine vit en ville). Dans le cadre de ce projet Interact Pro Monte, certaines propositions ont été avancées pour améliorer l’efficacité de la politique de cohésion et en particulier des programmes de coopération territoriale transfrontaliers et transnationaux.

Le massif alpin peut intégrer les plaines de piémont attenantes si elles sont considérées comme des espaces géographiques complémentaires des territoires de montagne et de vallées qui forment les Alpes stricto sensu. La condition nécessaire est bien que les forces centripètes soient plus importantes que les forces centrifuges.

Les autorités régionales sont donc des acteurs incontournables de la gouvernance de la macrorégion alpine ; elles sont fortement impliquées dans le programme Alpine space et sont porteuses des politiques publiques qui déterminent l’avenir environnemental et humain (socioéconomique) des Alpes. Les autorités locales sont les garantes de la qualité de vie quotidienne des habitants des Alpes et de leur capacité à conserver le patrimoine, à valoriser les ressources et à développer durablement les vallées et les montagnes alpines.

Un nombre certain de régions alpines ne sont pas uniquement dans le périmètre du massif alpin ; pour autant, elles sont évidemment parties prenantes du destin commun des Alpes. Parallèlement, pour les Etats alpins, dont la plupart d’entre eux voient une partie importante de leur territoire en dehors des Alpes. Or une stratégie de macrorégion rend hautement nécessaire l’implication de ces deux niveaux institutionnels, au côté des Institutions européennes, pour permettre une coordination efficace des politiques, des programmes et des fonds dans un processus de gouvernance à multiniveaux efficace et démocratique.

De même, la consultation et l’écoute des acteurs socioprofessionnels, des ONG, des Parcs naturels sont absolument nécessaires pour une bonne gouvernance partenariale (horizontale et multisectorielle).

En résumé, la stratégie de la macrorégion alpine doit pouvoir rassembler la dimension intergouvernementale de la Convention alpine et la capacité technique régionale du Programme « Espace alpin ». Mais la troisième condition de réussite se situe bien dans le portage politique d’une telle opération : les autorités locales et régionales (avec le relais du Comité des Régions), les hautes administrations nationales et les cabinets ministériels, les parlementaires européens doivent s’impliquer ensemble dans cette stratégie à côté des responsables d’  « Alpine space » et des administrateurs de la Convention alpine.

Il apparait ainsi que les observateurs[7] de la Convention alpine par leur dimension transnationale, par leur caractère politique et opérationnel, porteurs d’une légitimité transnationale, sont des structures clés du rapprochement entre les deux « institutions » alpines.

3.     Les Alpes la troisième macrorégion de l’UE : avec quelle gouvernance?

Il semble aujourd’hui nécessaire, d’un point de vue européen et continental, de consolider la gouvernance à multiniveaux dans le cadre d’organes de gouvernance et de stratégie qui seraient en charge d’adapter les stratégies européennes aux contextes macrorégionaux, de piloter la coordination opérationnelle vers les orientations fixées, de considérer les contraintes, les éventuels handicaps naturels permanents, les atouts à valoriser (en fonction des objectifs européens définis par le Conseil et le Parlement) et de définir les grands objectifs politiques du territoire. Il s’agit d’organes évidemment politiques qui devraient être accompagnés de secrétariats permanents mixtes des administrations européennes, nationales et régionales[8].

Ainsi pour la macrorégion de montagne, appelée Massif, de l’Arc alpin pourrait se mettre en place un Comité de massif multirégional des Alpes qui pourrait être structuré autour des trois espaces géographiques et culturels alpins (occidental, central, oriental) et qui, pour partager une ambition de croissance durable, rassembleraient:

-           d’un côté un groupe majoritaire (51%) composé des élus européens et nationaux du territoire, des élus régionaux et locaux;

-          de l’autre le groupe des socioprofessionnels (25%) des grands secteurs d’activités (agriculture, pastoralisme et exploitant forestiers, industrie et commerce, tourisme et services, représentants des entreprises et des salariés) ;

-          et enfin, des acteurs de l’environnement  (25%) (ONG,  fédérations de chasseurs et de pêcheurs, etc.).

La présidence du Comité européen de massif des Alpes, dans l’objectif d’orienter les programmations, les suivis et les évaluations devra être partagée entre un élu (par exemple, un élu régional ou un parlementaire européen) et un représentant ministériel (niveau ministériel) émanant d’une présidence tournante respectant les équilibres nationaux. Le rôle des administrations centrales (européennes et nationales) comme des administrations régionales est d’exercer le secrétariat permanent de ce Comité européen de massif et de gérer les Fonds dédiés avec l’appui de Secrétariats techniques conjoints (un par fonds) ou travailler à la coordination des différentes politiques. Ce Secrétariat permanent pourrait directement recruter (par exemple, sur le modèle des Experts nationaux détachés) dans les Institutions communautaires, nationales et régionales ; le Secrétaire général de ce Secrétariat permanent de massif des Alpes pourrait être un haut-fonctionnaire de la Commission missionné pour la Macrorégion alpine.

L’exemple des Comités et des Commissariats de massif en France nous donne plus concrètement une piste d’étude intéressante d’un modèle unique de gouvernance adapté aux enjeux divers des massifs de montagne.

Le partenariat et le conventionnement sont une nécessité évidente dans un cadre territorial spécifique comme c’est le cas des régions alpines, que l’on imagine ici coordonnées par massif, qui ont besoin, là encore, de stratégies partagées. C’est également une nécessité si les différents bailleurs de fonds publics (voire privés) comme l’UE, les Etats et les Régions, par exemple, devaient fixer leurs engagements de façon pluriannuelle. Donc parallèlement au processus de gouvernance tel qu’imaginé précédemment, il est nécessaire de mettre en place un contrat multipartite que l’on pourrait appeler Convention européenne macrorégionale du massif des Alpes qui fixerait dans un accord les contributions de l’UE, des Etats et des Régions mais fixerait également les principaux objectifs à atteindre dans le contexte européen global.

Le Secrétariat permanent avec ses secrétariats techniques joints auraient donc vocation à effectuer la gestion, tandis que le suivi régulier serait le fait d’un Bureau exécutif (ou « Commission permanente » mais présidé par un élu) du Comité européen de massif. En travaillant avec les autorités nationales et régionales sur l’adaptation des objectifs européens généraux, serait favoriser une déclinaison opérationnelle dans le cadre de programmes opérationnels régionaux ou eurorégionaux selon la structuration du territoire qui concernerait concrètement des plans locaux (valléens) de développement durable et d’innovation.

Conclusion

Il s’agit bien entendu, à travers cette note, d’une contribution exploratoire qui cherche à déclencher un débat sur l’avenir d’une stratégie macrorégionale pour les Alpes. Il n’y a pas de points fixes absolus dans cet argumentaire et cette démonstration qui ne puissent être discutés et re-considérés selon les contextes nationaux et régionaux.

Pour autant, les Alpes ont une carte à jouer en termes d’expérimentation d’hypothèses de travail sur l’avenir des politiques européennes qu’elles soient de cohésion ou sectorielles. Les Alpes ont une responsabilité par rapport aux autres macrorégions/massifs de montagne qu’elles ne doivent pas fuir.